土地置換一般是指通過土地功能和佈局的調整,使得不同所有權、不同用途,或不同地區之間的土地進行交換配置的行為。從所有權來看,國有土地和私人土地之間的置換;從用途來看,根據城市總體規劃的要求,通過土地置換改善農耕、建設、保育的佈局,進而最大限度提升土地利用效率;從地域來看,既包括不同地區之間,也包括同一地區之間的土地置換。通過土地用途更新、土地佈局調整、土地產權重組等措施,土地現有功能和潛在功能可以得到充分挖掘,從而優化用地配置。
須遵守三大原則
雖然土地置換有利土地集約利用,解決城市發展過程中的實際需要,但過程中存在重大利益,也容易導致許多社會矛盾。參考鄰近地區的經驗,土地置換一般都需要遵守三個原則:一是置換的土地必須是依法取得批給,二是置換土地的價值必須平等,三是置換後的土地用途必須符合公共利益。
第一,置換土地需依法取得土地批給。基本法中規定,除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外,屬於國家所有,澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租、批給使用或開發。因此,新《土地法》中就土地的劃分及處置方面,作出相應修改,以恪守“土地國有原則”。雖然新《土地法》容許政府以公共利益為前提進行置換土地,但是,進行置換的土地需要依法取得特區政府的批給,應盡量避免國有土地流失造成無法挽回的損失。
“公共利益”為先
第二,置換土地需堅守價值平等原則。由於土地位置的不同,市場價格當然就有所區別。一般情況下,離市中心、繁華的商業區越近,土地價格就越高;反之越低。如土地屬於同一區域或同一等級,則面積相近的土地可以置換。如處於不同區域或等級土地間的置換或用途不同的土地間進行置換,也可以在“價值相當”的情況下選擇面積接近的土地。事實上,置換土地的面積並不可能完全相同,無論區域或等級的不同,或是土地集約利用程度和投資力度的不同,但是必須遵守“等價置換”原則。
第三,置換土地需符合公共利益。《土地法》和《城市規劃法》等法律賦予特區政府責任,容許對土地用途予以限制。同時,特區政府作為土地管理者,在行使法律授予權力的時候所秉持的“公共利益”原則,就要符合城市整體規劃。
基於公共利益導向,城市規劃除了對城市風貌和建築的改造外,未來應將重點放在整體利益的都市更新,如歷史文化古蹟維護、大型公共工程、產業升級轉型、社區基礎設施完善等都屬於整體利益的發展方向。
償還地債不合理
從“益隆炮竹廠”換地事件公佈的情況來看,完全不符合上述三大原則。第一,按照報告中公佈的土地所有權,當年廠房面積共28,340平方米,祇有1,655米屬於私家地,其餘26,685平方米皆屬於國有土地。如此說來,豈有國有土地與國有土地置換的道理?
第二,二○○一年簽署的換地承諾書中,承諾批出152,073平方米的土地與廠房交換。二○○二年換地公司申請將換地分割兩個地段,將其中99,000平方米土地業權以5億港元授予第二家公司。第二家公司於二○○六年獲批18,363平方米的土地,因為可以從99,000平方米的土地中扣減。若根據二○○一年簽署的換地承諾書,政府尚欠原公司53,073平方米,欠另一公司80,637平方米,共超過13萬平方米的土地。根據上述數字,無論是土地的面積,或者土地的潛在價值,“益隆炮竹廠”事件明顯違反土地置換的價值平等原則。
第三,澳門土地資源捉襟見肘,新增土地祇有約350公頃的填海新城。行政長官崔世安在二○一○年就已經鄭重向廣大市民承諾這五幅填海地的利用一定會符合中央要求,改善居民生活和促進經濟多元發展,優先解決澳門居民安居問題。所以,特區政府不應該,也不能夠犧牲公共利益,將未來新城的規劃土地用作償還不合理的地債。
2022-02-11 09:35
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