土地資源日益緊缺 特大城市向存量地尋發展空間

    在國土部嚴控城市邊界和大城市開發度趨於飽和的情況下，存量土地的改造和提升成為未來特大城市發展的重中之重。

　　廣州城市改造提速

　　日前，廣州城市更新改造的“1+3”文件公開征詢公眾意見，即《廣州市城市更新辦法》和《廣州市舊村莊更新實施辦法》、《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊城鎮更新實施辦法》，征詢意見截止日期是9月18日。

　　這幾份文件被認為是未來廣州城市更新改造工作的指導性文件。值得關注的是，“新規”在舊村改造中八成以上村民同意即可啟動，而此前要求90%以上村民同意。業內人士表示，此前規定90%以上的比例，實際操作中比較難達到，這成為城中村改造推進難的問題之一。

　　廣東省綜合改革發展研究院副院長彭澎對《第一財經日報》稱，村民同意的比例是動態變化的，其中有20%到30%的人很可能會動搖。在此前的實際操作中，能達 到90%的很少，如果達不到這個標准，時間一拉長變數就很大。因此80%的門檻更為合理，可操作性更強，也更容易啟動。“因為只有啟動了，那些比較搖擺的 人看到真正實施了才能參與進來。不啟動很多事情是難以展開的。”

　　與此同時，這也是廣州加快推進城市更新改造的重要舉措。去年12月，廣州市即迎來31年來的第六次政府機構改革，市政府下屬的41個部門被縮減到39個，成立8個全新部門。這其中，廣州市城市更新局便是其一，這也是國內首個以城市更新為主要職責的政府職能部門。

　　廣州所在的珠三角地區發展較早，土地資源大多已被開發。由深圳市規劃國土發展研究中心的一項研究顯示，2012年末，珠三角國土開發強度已達16.49%， 其中深圳、東莞、中山、佛山的國土開發強度已超過國際警戒線(30%)，珠海、廣州也已逼近該強度。深圳的國土開發強度最高，接近50%。

　　有鑒於此，近年來廣東省通過相對靈活的“三舊(舊城鎮、舊廠房、舊村莊)改造”政策來盤活土地資源。

　　此次改革前，廣州市設有市“三舊”改造工作辦公室。改革後，市“三舊”改造工作辦公室與市有關部門統籌城鄉人居環境改善的職責合並，成立新的城市更新局。越秀、海珠、荔灣、天河、白雲、黃埔這六個中心城區也成立類似的區級城市更新局。

　　彭澎認為，成立更新局的一大理念就是要把城市有限的存量土地資源進行提升、擴容，實現更加集約化的發展，這也是今後大城市國土管理的思路。過去廣州等珠三角 大城市一直喊用地指標不夠，甚至找粵北一些地區買土地指標，現在只能向存量土地要效益。這樣一來，難度進一步加大，所以要對一些政策進行調整，進一步整合 資源。

　　“對廣州這樣的特大城市來說，不要再走外延式擴張的老路，而應該著眼於內涵式的提升，這也是城市更新局成立的一個重要價值。”彭澎說，以後城市發展的重心將從外延擴大轉移到內部的調整上。

　　向存量要空間

　　不唯廣州，包括上海、深圳等城市在內，大城市已經紛紛將未來城市發展的主要空間瞄准了存量土地。

　　例如，5月1日開始實施的《上海市城市更新實施辦法》提出，在符合區域發展導向和國家規劃土地法規要求的前提下，允許用地性質的兼容與轉換，鼓勵公共性設施合理複合集約設置;在地區整體空間對建築高度不敏感的地區，允許高度適度提高，緊湊建設，以高度換開放空間等。

　　8月初，正在內部征集意見的深圳《城市更新條例(草案稿)》顯示，其在維持“政府引導，以市場化運作為主，充分發揮資源市場化配置作用”主導機制的同時，對申請強制征收和售賣的規定也進行了相應調整。

　　去年7月，國土資源部會同住建部挑選了14個大城市，其中包括北京、上海、廣州、深圳等一線城市進行劃定城市邊界的試驗。目前14個城市開發邊界的劃定工作已經取得初步成效。

　　今年5月《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》提出，要科學確定城鎮開發強度，提高城鎮土地利用效率、建成區人口密度，劃定城鎮開發邊界，從嚴 供給城市建設用地，推動城鎮化發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。嚴格新城、新區設立條件和程序。也就是說，未來大城市尤其是超大城市的用地規模將得到嚴 格控制。

　　劃定城市邊界後，城市的土地利用效率將明顯提高。中原地產首席市場分析師張大偉對《第一財經日報》分析，未來大城市新增的土地將不斷減少，更多的將是存量土地的再升級再改造。隨著土地供應的減少，未來新供應的土地中，低容積率的土地將越來越少，土地容積率也會隨之提高。

　　張大偉稱，對一線大城市來說，隨著新增土地的減少，土地的價格會越來越貴，一線城市的房價會更加堅挺。另一方面，由於存量土地改造的成本更高，因此未來一線城市中心城區的房價也可能隨之走高。